金坚敏
日本富士通研究所首席研究员 、海看专栏作家
市场普遍认为中美贸易纠纷将成为今年国际经济主要风险之一。中美对需要纠正两国间存在的巨额贸易不平衡问题意见一致，但对于其产生的原因及应采取的政策手段双方分歧明显。美国一直主张，中国对美国产品及服务的歧视性处理、中方采取的不公正贸易行为、及对美国企业的知识产权的侵害及盗用导致了两国间的巨额贸易不平衡，不惜使用单边制裁措施尽快纠正双边的不公平贸易状态。而中方认为，美国的宏观经济结构及政策(消费过度及储蓄率过低)、对华高技术产品出口限制、及全球化导致的全球供应链安排等是主要因素，主张通过协商及符合WTO规则等方法来解决贸易不平衡问题。
(图片来源于环球网)
然而，随着贸易纠纷的升级，中国于2015年发布的、旨在本国产业升级及应对新一轮产业革命的产业政策“中国制造2025”被卷入其中。美方指责中方通过“中国制造2025”采用不公平的补贴政策、并非基于商业原则取得海外企业的技术将导致产能过剩及不公平贸易。但是，国际主流媒体引用美国政府官员的公开表态等，指出导致中美贸易摩擦加剧的更深层的因素是中美围绕未来技术产业的主导权之争。那么，准确理解和解读中国制定“中国制造2025”的背景、宗旨及政策措施对判断美国对“中国制造2025”的担忧是否是杞人忧天、“中国制造2025”是否与国际贸易规则相抵触等就成为必不可少释疑作业。
图片来源于People’s Daily）
（图片来源于People’s Daily）
忧患意识导致“中国制造2025”落地
深入分析可以发现“中国制造2025”诞生起源于中国政府/产业界对本国制造业国际竞争力的忧患认知。首先，中国制造业既面临成本快速上升导致对其他新兴国家／发展中国家的价格竞争，同时又面临发达国家“再工业化”政策的挑战。2008年金融危机以后，奥巴马政府强化了提振美国制造业的战略意图。奥巴马重振美国制造业的重点在于能发挥美国技术优势的纳米技术、高端电池、生物制造、新一代微电子研发、高端机器人、清洁能源、航空产业、电动汽车等高端制造业上。2009年－2013年相继发布的“重振美国制造业框架”、“先进制造业伙伴计划”、“先进制造业国家战略计划”、“制造业创新中心网络发展规划”等产业/技术政策均集中在高附加价值制造业。也就是中国面临的这种三明治式的压力有增无减。
(图片来源于新浪网)
其次，中国制造业的作用很大程度上是为全球跨国企业提供组装平台。也就是中外企业从欧美日、韩国/中国台湾等进口加工设备、原材料、零部件，在中国组装后出口欧美日最终消费市场。据笔者对机器人行业相关人士了解，尽管中国是全球机器人数量生产大国，但是机器人的三大关键部件(精密减速器、伺服电机、控制器)70%-80%依靠进口。而半导体芯片的贸易赤字也从2011年的1,376亿美元增加到2017年的1,933亿美元。本来，基于比较优势的经济原理，中国在高端加工设备、关键原材料、主要零部件上的贸易赤字市场作用的结果，中国无需有抱怨之情。问题是基于政治/安全理由(如“瓦森纳协定”)、单边制裁措施及技术垄断等经济理由，让中国产生了“受制于人”的产业技术弱势意识，近年这种“弱者意识”有增无减。
(图片来源于看中国)
另外，随着新一代技术革命/产业革命的快速进展，世界主要国家又兴起了新一轮产业竞争热潮。如上述由美国政府推动的“先进制造业国家战略计划”(2011年)、德国政府提出的“工业4.0战略”(2013年)、日本政府实施的“新机器人战略”(2015)对中国带来了巨大冲击，担忧中国与美欧日发达国家的产业差距将进一步扩大。
面对国际产业革命及全球竞争环境的快速变化，中国于2015年提出“中国制造2025”、既面向产业升级又应对产业革命的产业政策。
欧美产业界及政府对“中国制造2025”的质疑
与以往的产业政策相比，“中国制造2025”是一项设想有三个阶段的长期战略规划。分为第一阶段(2015-2025)、第二阶段(2025-2035)、第三阶段(2035-2045)等三个阶段，并提出了各自的到达预期目标。
另外，“中国制造2025”既由欧美日早已实现的传统制造业的结构升级及与环境相协调的健康发展等内容,也有与欧美日同步的应对产业革命的新兴发展规划。也就是说“中国制造2025”既有短期目标(改善产品服务质量、提高生产效率等政策)、也兼有中长期目标(确立着力于物联网时代的技术创新与产业革命的竞争力)。
（图片来源于亿欧网）
另外，“中国制造2025”对以下五个重点领域规划实试。
1） 推动创新驱动的发展战略
加强研发创新及产业化
2） 推动智能制造为中心的生产方式革命
生产方式的数字化、互联化、智能化
3） 实试强基工程
关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺和产业技术基础等所谓的“四基工程”的自主创新及提高自主供给能力
4） 推动绿色制造
推动制造业的节能/环保
5) 振兴高端装备制造业
振兴核能、互联网、数字加工机械等高端装备产业
（图片来源于Chinadaily）
尽管“中国制造2025”中也确认了“充分发挥市场在资源配置中的决定作用，强化企业的主体地位”等原则，但是从市场经济的角度看，“中国制造2025”也让欧美企业界感觉到留有计划经济的嫌疑。欧盟中国商会首先提出报告批评“中国制造2025”有脖于市场化改革政策。
而后，美国商会也批评“中国制造2025”有保护本国企业效果。欧美商会特别对“中国制造2025”在所谓的“四基工程”中提出国内产品市场份额目标提出严格批评，认为这种市场目标的设定有违反WTO规则嫌疑。同时，欧美商会也对本国企业的财政支持、技术转让要求、政府对市场的过度干预提出了批评。对“中国制造2025”的指责和不满都反映到美方对华贸易政策批评及贸易制裁的行动中。
（图片来源于BBC）
其实，“中国制造2025”在上述1)推动创新驱动的发展战略;2)推动智能制造为中心的生产方式革命；4)推动绿色制造等规划也是欧美日等发达国家常用的政策及措施，“中国制造2025”并没有什么新的政策创意。但在，3）实试强基工程、及5) 振兴高端装备制造业两项规划美方指责不满的要点，既有误解的成份也有值的商榷之处。如，对于“四基工程”及高端装备产业规划中的国产化市场目标，中方解释为仅是预期性目标；对于欧美保护本国企业的指责，中方也解释“中国制造2025”项目对所有外国企业开放等;另外，对于强制技术转让的说法，中方也说明“中国制造2025”中并无要求技术转让的规定和要求。
（图片来源于网络）
解读中美围绕“中国制造2025”争议的几点启示
1）面向市场化改革过程中，产业政策应控制在最少水平
随着贸易/投资自由化的进展，产业政策不仅容易带来贸易摩擦，产业政策的效果也有待确认。其实，中国国内对产业政策也有完全相反的意见。笔者认为，WTO规则并没有否定产业政策，欧美日等也存在“市场失败”及“政府失败”的争论，在特定经济条件下也仍在使用产业政策。许多情况下，产业政策也附有社会政策的因素。但是，尽管不能否定产业政策存在的必要，但是需要WTO的最惠国待遇原则、内外无歧视原则、透明性原则等为基础。
而就中国而言，近几年来确有政府过度进入市场的倾向。如图表1所示，中央和地方为实现各种产业政策或社会政策而设立的政府引导基金(一般政府出资份额低于50%)数量和金额大幅增加。尽管与以前政府主导投资基金相比、市场化程度有了大幅提高，但仍有政策导向作用，对市场的扭曲作用难以避免。从产业政策导致产能过剩的等负面经验来看，即使在“幼稚产业“理论下产业政策不可避免，也应该把产业政策控制在最少水平上。
（数据来源于清科集团数据）
另外，美国等发达国家对中国的单方面技术出口和技术转让限制等造成了中国的“受制于人”的受害者意识也是不争的事实。如前所述，各种限制及单方面的制裁措施等导致中“方自主创新”、“自主供给”的政策出台。因此，欧美也需要满足中国合理的需求。
2) 加强“产业政策”和“贸易政策”的协调
从上述围绕“中国制造2025”争议的过程来看，许多不满是由于技术性的误解或中方对政策的事前解读透明度不够造成的。从中方忙于事后解释等现状来看，中国政府内的产业政策制定部门和贸易政策制定部门还有必要加强协调、沟通。
特别是政策手段的规定(如政府的财政支持)不仅要符合WTO规则，细则也要透明。减少不必要的误解和摩擦。
3) 贸易摩擦应在多边贸易框架下协商解决
美方绕过WTO规则对华采取单边制裁措施，将损害以规则为基础的全球贸易体系。如果，美方确信“中国制造2025”与WTO规则抵触，那就应该启动WTO争端解决机制来解决。从WTO争端案例来看，中方败诉的案例都得到了执行。问题是美方对WTO规则不满情绪增加，导致美方采取单方面措施的诱惑增加。这已超出了“中国制造2025”的讨论范围。
（以上文字仅代表作者本人观点）
责任编辑：陈芷仪
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