李和|从世界银行的全球治理指数来看中国和印度的国家治理能力|【海外看世界】

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李和 美国莫瑞麦克学院政治学系教授
【内容提要】
众所周知，国家治理能力是影响经济发展的重要因素之一。近年来，国家治理问题越来越受到各国政府和学界的关注。十八届三中全会指出, “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”。中国和印度在人口、资源、国土面积、经济发展起点和水平、地理位置等诸多方面相似。深入分析中印不同治理模式具有重要现实意义。世界银行的全球治理指数是用以衡量一国政府公共治理成效方面最为权威的指标体系。本文选择世界银行的全球治理指数来分析中印两国的治理模式。世界银行的全球治理指数以六项指标 (表达与问责，政治稳定与不存在暴力，政府效能， 监管质量， 法治，腐败控制) 来衡量一个国家或地区的治理情况。本文旨在对中印两国在六项指标的得分情况逐一进行比较，寻找两国存在的差距，并提出提高、改善国家治理能力的建议。
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（一）全球治理指数
治理 (governance) 作为有关政治与公共事务新的理念和实践而兴起，对国家治理能力进行测量和比较的经验研究也越来越成为学术热点 (卢春龙， 张华， 2017）。西方许多学者利用世界银行的世界治理指数对两个亚洲大国的治理进行对比（Björn Giesbergen, Hugo Erken，and Carlijn Prins， 2017）。自20世纪90年代中期起，一些国际政府组织例如世界银行和联合国开发计划署 (UNDP) 日益关注治理问题。从1996年开始，来自世界银行的丹尼尔·考夫曼(Daniel Kaufmann) 等三位学者提出，应当在整合来自国际政府组织和非政府组织的各种指标的基础上，发展一套能够有效评估世界各国治理状况的综合指数。世界银行研发的全球治理指数收录了1996年至2015年全球200多个国家在治理方面的数据，是用以衡量一国政府公共治理成效方面最为权威的指标体系。本文选择世界银行的全球治理指数来分析中印两国的治理模式。
世界银行的全球治理指数以六项指标 (表达与问责，政治稳定与不存在暴力，政府效能，监管质量，法治，腐败控制) 来衡量一个国家或地区的治理情况。“(Worldwide Governance Indicators （WGI） 采用综合聚类方法形成此六项指标，较之单独数据来源包含了更丰富的内容，让治理问题的相关探讨更加实证化”。（Kaufmann & Kraay，2008）。 到目前为止，世界治理指数已经取得巨大进展，其影响力也与日俱增。是目前世界上评估国家治理能力最权威的指标。该指数以全球 30 多家组织的数十个数据源为基础，同时还集合了数百个分类问题方面的数据，覆盖了全球 200 多个国家。世界银行开发的世界治理指标 (WGI) 被认为是当前诸多治理定量研究中严谨度高、影响力大、使用面广的综合指标之一。
中印最近几十年发展都很快，中国因成为世界第二大经济体而为世界瞩目，印度也因快速发展而成为“金砖国家”之一。1991年印度经济改革后，西方学术界普遍看好印度，有些学者预言印度的GDP总量在10年之后超过中国，理由是印度是最大的民主国家 （黄亚生, 2013）。然而，印度经济改革25年之后，2016年GDP总量为4.2万亿美元，排列世界6位。2016年中国的GDP总量为11万亿美元，排列世界第二位, 是印度的2.6倍。世界银行的全球治理指数采用百分位数(percentile), 排名越低，治理水平越差。WGI虽然已成为研究者和决策者参考的重要标准之一，但没有任何治理测量能达到完美，也无法从根本上解决社会科学定量研究所面临的难题 (臧雷振, 2012) 。印度在“政治稳定和不存在暴力” 的百分比数为16.67。中国处在“表达与问责” 指标排名的末端（4.93）。这些结果也许并没有反映这两国的现实。
表二：中国印度治理指标的比较（2008-2015）
从表一中我们可以看出， 2015年中国在政府效能指数方面得分最高（68.27）在言论与问责（4.93）和法治方面 (43.75) 远低于印度的在这两方面的得分。印度在言论与问责于在言论与问责和法治方面的指数分比别是60.59和55.77。但在WGI 的其他四项指标（政府效能， 监管质量， 法治，腐败控制) 印度 均排在中国之后。众所周知，治理是影响经济发展的重要因素之一。表二显示中国在2008-2015期间的平均指数（overall average）也低于印度。 胡鞍钢, 魏星指出与蓬勃的经济发展相比，政府治理能力相对低下是中国可持续发展的软肋 （胡鞍钢, 魏星 2009）。本文旨在对中印两国在六项指标的得分情况逐一进行比较，寻找两国存在的差距，并提出改进，提高国家治理能力的建议。
（图片来自网络）
（二）中印世界治理指数对比
1、表达与问责 (Voice and Accountability，VA)
       这个指标测量一国公民在选举政府领导的参与程度，以及言论、结社和新闻自由。中国在表达与问责 （西方民主的近义词）方面的评分从1996年的峰值12.02降至2015年的4.93。在此期间， 印度的表达与问责指数保持在62.02 和60.59之间。问责一词来源于西方民主政治的产物。 西方学术界普遍认为从长远看，民主的印度一定会超过专制的中国 （Friedman 2005）。对中印两国而言，印度实行民主选举制度，所有的议员、官员都由选举产生，每隔四年举行议会选举，选出议会及总统，每到这个时期，印度都会有十多亿人前往投票站投票。
       当然，有些学者持有不同的看法。帕拉格·康纳认为在亚洲，民主也不过意味着各个固化的选票库走走过场，谈不上政治进步。作为世界人口最多的民主国家，印度的选举长期以来一直有如拍卖，政客们通过给选民（尤其是本民族选民）赠送大米或平面电视等实物，繁琐却毫不隐晦地拉票贿选。用印度学者拉玛昌德拉•古哈的话说，印度政治一向是由“家族企业”掌管的。印度国大党为了讨好选民，增加了关键选举邦的部长席位，以致到2013年，曼莫汉·辛格总理的内阁成员数量已经增长到28名。曾堪称印度政治铁肩的国大党，已经堕落为一个由意大利女族长（译者注：指出生于意大利、后加入印度籍的索尼娅·甘地）和她拙口笨舌的儿子（注：指任国大党副主席的拉胡尔·甘地）把持的乌合之众 (帕拉格·康纳, 2017)。Poluha 和Rosendahl 也质疑将西方民主作为政府善治的测度标准，有的国家政府相信它们行为适用于善治的概念，但文化差异却导致与国际标准相冲突，(Poluha，Rosendahl 2002) 难以在有效共识中实现同一化测量。这样一来，该指标的实用价值就大打折扣。
      西方学者总体上对中国政治体制持批判态度，而对印度民主政治给予肯定（陈金英， 2014）。他们认为，只要将美式的选举民主输送到发展中国家，就自然能够收获民主改革、经济进步与社会发展，殊不知民主与社会发展之间远非线性的关系，其中暗藏着极其复杂的动力机制。在政治稳定、政府效能、管理水平、及腐败等领域，事实表明印度的民主政治并不比中国政治模式更优越，其经济发展落后于中国 。近年来，西方理论界开始了对民主化理论的反思，许多学者认识到民主一词无法反映出一个国家的治理方式，以及治理的良善程度。但对国家治理还未达成共识 (高奇琦 游腾, 2016)。从两国在表达与问责的得分情况看，WGI对中国政府这方面的评价不高，中国与印度存在巨大的差距。中国政府需要改善这方面的国际形象。西方学界普遍认为选举制度虽然不是经济发展的充分条件，但民主是经济发展的必要条件。印度的政治制度已经稳定运行了六十多年，印度在民主宪政结构、大众参与和竞争性选举等方面的实践值得我们借鉴。
2、政治稳定与不存在暴力 (Political Stability and Absence of Violence，PV)
       这个指标测量观察政府被违宪手段或暴力手段动摇或推翻的可能性，包括政治动机的暴力和恐怖主义。保持政治稳定是中国压倒一切的战略大局。经济学家茅于轼在接受FT中文网专访时说, 中国过去三十年快速发展,政府起到关键作用,而政府最大的成功,在于政治稳定。必须指出，自1996年起，中印两国的PV指数均呈现下降趋势。1996年，中国在PV 的百分位数为41.06， 2015年下降为27.14。 1996年印度的得分为19.32， 2015年的百分位数基本维持在原有水平（16.67）。印度的百分位数远远不及中国，但倒退的趋势小于中国。政治动乱会影响经济的持续发展。政治稳定与无暴力程度是吸引外国直接投资的重要条件之一。自2000年以后我国大陆吸引外资总量高于印度吸引外资的数量。印度政府仍需采取更为全面的反对暴力极端主义的战略。WGI的数据表明表达与问责 (VA) 与政治稳定与无暴力程度 (PV) 有着紧密的联系。
3、政府效能 (Government Effectiveness，GE)
       这个指标测量政府公共服务，政策制定及执行水平，职业文官工作与独立于政治压力的能力，以及政府兑现政策的可信度等。国家治理能力的概念有不同的界定，但总体上有广义和狭义之分 （郭存海， 2015）。从广义上讲，主要强调治理主体的多元性、治理手段的多样性，认为国家治理的主体不仅仅是政府，也包括公民社会，特别是两者之间的有效互动（姚亮， 2014）。对国家治理能力，西方学者大多采用广义的定义。世界银行的全球治理指数主要指其广义概念。
       从狭义上讲，主要是将“国家治理能力”等同于“政府治理能力”，即政府为维护自己的统治，管理社会公共事务，提供公共服务以满足大众需要，平衡并化解社会矛盾，促进社会稳定发展的潜在及现有力量和能量的总和（施雪华, 1995）。毛泽东关于行政问责的思想主要表现在群众监督、民主道路和制度建设三个方面 （任晓林， 范莉，2013）。中国学术界大多采用狭义概念的政府治理能力。福山认为当前发展中国家政治发展面临的挑战不只是是否具有民主形式的问题，更是是否具备强大善治的能力的问题。弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》中提出所谓“良好的政治秩序”包括三个基本要素：强大的国家、法治、负责制政府 （福山， 2012）。
       随着中国在经济上的崛起，中国在政府效能的指标基本上呈持续上升态势。2015年的百分位数为68.27大大高于1996年的46.83。进入二十一世纪以来印度政府效能的指标低于中国， 1996年，印度政府效能的百分位数为53.66， 2015年的数字为56.25。这充分显示中国在政府效能方面的改革步伐更大，改革措施也更为行之有效。一位在印度的中国企业家告诉我。在中国一年能办成的事， 在印度需要六年。印度政府效率低下被视为印度落后的根源印度落后的根源 (戴维•皮林 2010)。 与中国相比，印度政府还须进一步提高办事效率。
4、监管质量 (Regulatory Quality，RQ)
       这个指标测量政府制定与实施稳健政策法规、允许并推动私有部门发展的能力。印度的监管质量落后于中国。世界治理指标报告显示，2015年，印度的监管质量的百分位数为39.90，明显低于中国（44.23）。长期以来，中国社会受计划经济的影响，民营经济薄弱，改革开放以来，民营经济从最初个体户的资本积累到目前私营经济的蓬勃发展经历了一段顽强的发展过程，它在我国由计划经济向市场经济转轨的过程中发挥着不可替代的作用。民营经济对政府来说是一把双刃剑，处理得好更加有助于经济建设，处理的不好势必产生很多不稳定因素，削弱政府对经济的调控。
5、法治 (Rule of Law，RL)
       这个指标测量社会成员对社会规则的信心和遵守规则程度，特别是法律执行水平及发生犯罪和暴力的可能性；法治是现代国家治理的要义,对长期经济增长至关重要。越来越多的人相信，与民主、人权乃至发展这些词汇相比，法治显得更加吸引人，更能够化解分歧，取得共识，也相对容易嵌入各种迥然不同的社会语境。于是一时之间，法治成为西方政策制定者为转型国家开具的“仙丹妙药”（Carothers， 1998）。与问责指数不同，从1996年起，我国的法治的百分位数不断上升。从1996年的 36.36 升至2015年的43.75。尽管如此，我国的法治指数仍低于印度 (55.77)。
       与问责相似，法治（rule of law）也来源于西方。 Rule of law 和 rule by law都可以翻译为法治,其实他们是有区别的。法治与法制这两个词，乍一看起来似乎大同小异。事实上，二者具有本质的区别。 法制（rule by law）指一个国家的法及其法律制度，而法治 (rule of law) 却强调一个国家处于依法治理的一种状态, 任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。法制的内涵比法治要小的多。只有法制而没有法治的结果可能会出现政府用法律的形式压制民众。
6、腐败控制 (Control of Corruption，CC)
      这个指标测量把公共权力用于谋取私利程度，包括各种形式的腐败，也包括国家被精英和私人利益“占取”的程度。印度虽建立起一套打击腐败的监督、发现和惩处的机制，腐败问题长期困扰印度经济发展。为了打击腐败和黑钱，2016年11月8日，莫迪实施废钞令。但至今效果不够明朗。近年来，两国反腐的力度均很大。自2012年以来，中国反腐节奏加快。腐败控制的百分位数从2012年的38.86 上升为2015年的50.00。同期，印度的百分位数从35.07上升为2015年的44.23。总的来看，进入二十一世纪以来，印度政府反腐力度不断加大，外国投资者对印度投资的信心有所上升。
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（三）几点思考和启示
      从WGI的六项指标上看，从1996年至2015年，中国在政府效能， 法治，腐败控制三方面有了大幅的提升。监管质量基本保持在原有水平。在表达与问责和政治稳定与无暴力的百分位数出现大幅的下降。这些数据值得我们认真研究与思考。

"理论创新”与“与国际接轨”
       在过去30多年里，中国一直在向西方“学习” 努力于国际接轨。 要学习西方，自然就要“与国际接轨”。特别是在经济上向西方学习。当然，我们要妥善处理好“洋为中用”和“四个自信”的关系。国内学界在治理方面确有许多独特的见解。高奇琦 ，游腾飞指出“国内学者对国家治理的研究走在国际学界的前沿。”（高奇琦 游腾飞， 2016）。然而，西方理论界在这一领域的仍有许多地方值得我们学习，借鉴。中国在国家治理的研究的理论创新仍有很长的路要走，如何提高国家治理水平仍然是中国面临的一个主要挑战。

印度是中国的一面镜子
       印度被认为是世界最大的民主国家。独立后，印度在拥抱西方价值观 （例如，民主与法制）的同时保留自身独特文化的根基。中国和印度治理的差异源自两国在历史、文化、种族、语言等诸多方面的不同。当然，许多人认为印度从来都不是中国的榜样 。但印度的一些政策和做法或许能给中国提供一些想法思路。例如，印度独立以来没有出现特大饥荒，而中国1958年至1961年期间的大饥荒饿死了三千万人。同期印度也面临严重自然灾害，但死亡人数远远低于中国的数字。美国德州大学经济学教授Tom Jannuzi 认为，这主要归于印度没有对国外媒体实行管制，发现印度灾情的西方国家为印度提供了大量援助 （Jannuzi, 1990）。印度在很大程度上现实了民主参与，自由表达和法治管理。印度的事例再次表明在其它因素大致相同的条件下,民主虽然不是经济发展的充分条件，但民主是经济发展的必要条件。从某种意义上讲，经济发展落后于中国的印度在问责和法制方面的成就确是中国的一面镜子。

治理与发展
       中国学界与官方认为自上而下的“善治”优于政府与公民社会之间的有效互动的问责 。中国传统政治文化根深蒂固，官本位思想严重，政府与公民社会合作、互动尚少。同时，中国公民的政治参与的意识较弱。改革开放以来中国的经济发展取得了举世瞩目的成就。民主、法治被例为社会主义核心价值观的第二、八位。然而，世界银行的全球治理指数显示中国在表达与问责与法治方面不但落后于印度而且落后于很都多发展中国家。这种情况值得我们深思。民主不是万能的， 治理也不是万能的。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足， 但它也内在地存在着许多局限。

“印度龟” 与“中国兔”
       尽管中国表达与问责及法治的指数均低于印度，但是，多年来，中国在发展速度和水平上走在印度前面。换言之，表达与问责与经济发展在短期并不存在相关性。一些学者指出中国自七十年代末以来经济发展速度高于印度的原因只有一个，中国比印度更早开放市场。但从长远来看，民主是促进经济发展的重要因素。印度是民主国家，民主国家的特点之一是政府决策缓慢象乌龟。但每一步都走的扎实，决策失误较少。印度近年不断深化改革开放,以图加快经济发展。而且可以预料“印度龟” 或许终能超越“中国兔”。
【参考文献】


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  5. 茅于轼：(2013) 中国政府首要成功是政治稳定, http://www.ftchinese.com/video/1163。
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  11. 姚亮:《国家治理能力研究新动向》，载《党政干部参考》，2014年第16期。
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