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海看编辑部 |
编者按
9月11-19日，美日研究所（US-Japan Research Institute）在美国首都华盛顿举行了为期一周的研究成果公开分享活动。美国美利坚大学国际关系学院教授赵全胜受邀在第五天与日本立命馆大学副教授广野美和（Hirono Miwa）以“反全球化主义目标之下的人？难民问题在中国”（People as A Target of Anti-Globalism? Refugee Questions in China）为主题与观众分享了在中国难民问题和难民政策方面的研究成果。当天活动由美日研究院执行顾问、日本立命馆大学国际关系学部国际关系学教授中逵启示（Nakatsuji Keiji）主持。活动以英文进行。以下为分享会主要内容。
中逵启示（以下简称“中逵”）：全球化意味着资金、商品和服务、信息和人员的自由流通，能够加强全球各地之间的融合。但从去年开始，以川普当选美国总统和英国脱欧为标志性事件，全球范围内的反移民情绪似乎日益高涨。我们是否进入了一个新的“反全球化”时代？新加坡国立大学李光耀公共政策学院院长马凯硕（Kishore Mahbubani）认为，反全球化主义是一些地区的孤立现象，但事实是否如此？亚洲的情况如何？我们的两位——一位年轻一位资深的——中国问题专家将从中国的难民问题切入，对这个问题进行部分回答。有意思的是，在贸易问题上，美国和中国的立场发生了互换，现在的中国似乎更像是自由贸易的提倡者，而美国则趋于保守主义。那么中国对难民问题的态度如何？本次讨论会亦将就此展开。
“国家引导”的反全球化：中国难民问题的应对
日本立命馆大学 广野美和
正如中逵教授所提到的，从2016年起我们看到的在英国和美国所发生的一系列事件似乎是“反全球化”兴起的征兆。我们的研究项目也已经进行了几个月，但对“反全球化”这个概念本身其实并不容易定义。总的来讲，“反全球化”是对资本、商品、服务、信息、人员和想法的自由流通的抵制，而“反全球化”的最重要的表现之一就是国家或个人对于难民危机的态度和应对，比如特朗普任内的“禁穆令”、美墨边境的“高墙”之争、反移民情绪与英国脱欧之间的关系等等。这些所谓的“政策”因政府而异，但特朗普的当选和英国脱欧的公投是正是因为这种“反全球化”情绪与人们的认知、情感和愤怒紧密相关。人们都会关心“社会稳定”，而“社会稳定”又会被大量难民和移民的涌入所破坏或影响。
在这一背景下，如果你对亚洲的“反全球化”感兴趣，你会问：亚洲的“反全球化”是如何展现？亚洲的“反全球化”是否和英美所展现的“反全球化”一样，民众的情绪和认知是其背后推波助澜的力量呢？
通过目前的研究，我发现，中国政府对难民问题的应对是其国家政策的一种延伸。事实上，中国对难民问题的应对是一种中国与周边相邻国家之间的外交政策，而不是一种民众情绪的反映。因此我的演讲的题目是《“国家引导”的反全球化》，而不是《“社会引导”的反全球化》。
一开始，大多数人，包括我自己都会认为中国在难民问题上的态度并不是十分友好，因为我们总是在新闻上看到中国遣返朝鲜“脱北者”的消息，因此在印象中，中国在难民问题上的形象比较“冷酷无情”，中国希望尽全力保护社会的稳定，因为这是中国所定义的“国家核心利益”之一。但事实上当我开始研究中国对难民的应对措施后，我发现这样的印象并不准确。因此我想向各位介绍中国的一些难民问题。但在此之前，我们先来看一下这一文章的中心问题。
本文所要回答的主要问题是：
- 中国是如何处理与难民和寻求避难者相关的国际传统和国际制度，以及主要的难民涌入现象的？
- 中国又是为何有这样的应对方式的，应该如何解读中国的难民政策？
这两个问题在关于中国的难民政策的研究中十分重要，因为现有的相关文献存在两个大的缺陷：
一是现有的文献中少有对中国难民政策的研究。目前的相关文献大多数是关于来自北朝鲜的难民问题，而对于其他国家的难民问题的资料少之又少，更不用说是对中国所面临的难民问题的历史性、比较性的研究了。
二是缺乏在跨国家语境下中国与（反）全球化关系的研究。现有的研究大多是以“国际化”或者“国内化”的视角出发，比如“联合国的政治关系”和“中国与世贸组织的关系”，或者中国的内部问题，比如“人权”或“互联网审查”。在一些问题上，中国的立场显得十分支持“全球化”，比如中国元首在达沃斯峰会上的演讲，中国要维护“全球化”，与之相对的，美国总统却显得十分“保护主义”；但在另一些问题上，中国似乎又对信息和人员的自由流动态度保守，因此中国在“全球化”这一问题上的立场似乎很矛盾。难民问题是一个很有趣的问题，因为它是“跨国家的”。在问题之始它是一个“国际问题”，始于“国外”；但一旦难民跨过了国境，它就成了一个“国内问题”。
因此，这两个核心问题旨在弥补现有研究中的这两个不足。
首先，让我来解释一下第一个问题中“主要的难民涌入现象”。这里指的是三种人：
- 来自中印半岛（Indochina）的华裔（1978-1980s）
- 来自北朝鲜（2009-2010s）
- 来自缅甸（2009-2010s）
值得注意的是，我所用的是“人”而非“难民”，因为中国并不认为这些人是“难民”。在中国政府的语言里，这些来自北朝鲜的难民叫“脱北者”，来自印尼的叫“归侨”，而来自缅甸的叫”边民“。因此，中国难民问题的研究有趣的一点是，“难民”是谁？中国如果不承认有“难民”的存在，又该如何进行这一研究呢？因此，我的研究方法是借鉴其他相关的研究构建一个自己的分析框架，并相应的提出了八个“假设”理论来解释中国接受或者不接受难民的原因。这八个原因各自会导向一个“接受”或者“不接受”的结果，但它们所呈现在这里的分类顺序与其导向的中国接受与否的结果无关，而更多的是反映其背后的思想流派。
现实主义
- 作为中国“国家核心利益”之一的“社会稳定”
- 与难民来源国之间的双边关系
- （缺乏）保护边境的能力
自由主义／建构主义
- 国际社会化
- 一个“负责任的大国”形象
国内／社会考虑
- 救助华侨
- “文化”和“经济”安全
- 人道主义考虑
在做进一步的展开之前，我想和诸位分享一些数据。首先，中国并不是我们印象中对难民不友好的国家。事实上，2004年时，中国是第十大难民接收国；到2016年，中国是世界第21大难民接收国。
排名前几位的往往是战乱国家的邻国，比如土耳其、巴基斯坦、南非、黎巴嫩等，中国虽排在德国、法国和美国之后，但在英国之上。第二个事实是，中国最主要的难民来源地是中印半岛。2015年，最大的难民来源国是越南。
（图片来自网络）
接下来，让我们来看看中国是如何应对难民问题的。
1979年，联合国难民署在北京设立了办公室。1982年，中国签署了难民问题相关的国际公约和条约。从时间线上看，中国在难民问题上的行动是十分迅速的：1976年文化大革命结束，1978年改革开放，1979年中美关系正常化，同年联合国难民署在北京设立办公室，1982年，中国就签署了关于难民的两个最重要的国际公约和议定书。2016年，中国在联合国难民峰会上承诺中国将投入1亿美元的人道主义资金用于难民救援。这些是中国与国际难民管理体制产生关联的主要步骤。
中国为什么要这样做的？首先，这是出于必要。正如我刚才所说，中国的难民主要来自越南，因此中国需要知道国际上是如何接纳难民的。1978年，大量的越南难民来到中国；1979年，北京就设立了联合国难民署办公室。
有趣的是，1980年代有一股“国际法热”，在这一时期，中国十分想成为国际人权管理机制的一员。1991年，中国成为了联合国人权理事会成员，签署了诸多人权相关的法律条约，其中就包括以上提到的两个难民国际公约。有人说这是中国融入国际体系的表现，但“融入”国际社会是一回事，要把国际法“内化”为国内法还需要一个过程。中国虽然签署了这些国际公约及国际法，却并未制定相对应的国内法进行适用，比如，如何定义“难民”、应该如何接受“难民”，它就只是个国际法，而无法作为国内法进行执行。这样的问题很多国家都有，并非只是中国。
中国愿意出钱给难民，1亿美元，这很好。我这样说可能有点讽刺，但这有点虚无主义（Nihlism）、“邻避效应（NIMBY）”的意思，中国不愿意接收太多中东和非洲的难民，但是愿意在资金上予以支持。
这里有三个实验性案例。
第一个是1978年至1980年代来自中印半岛的“归侨”。
正如我所说，中国并不把这些人视为“难民”，而把他们成为“归侨”。自越南战争结束以及越南的统一以来，越南的华侨，尤其是南越的华侨，往往处于危险之中，因为他们被视为是“资本主义的残余”。在越南战争结束（1975）、越南统一（1976）、柬越战争（1978）和中越战争（1979）等一系列战争之后，中越之间切断了一切外交关系。且越南战争开始之前，有流言称，一旦中越开战，所有越南华侨将被“屠杀”。这样的流言从何而起我们无从得知，但是大量的越南籍华侨因此逃离越南，许多人死于途中，但到达中国的大约有30万人。中国“欢迎”了近30万越南华侨归国。这里引用一个广东当地官员的日记里的记录， “……我们给这些人发放日常用品、包括碗筷，却不知道该拿这些人怎么办”，也就是说这些地方只是按照中央的指示接受这些难民。
为什么会这样呢？主要有两个原因，一是越南是敌人；二是这些人是中国人，很多人在国籍上也仍是中国人。
第二个是朝鲜的“脱（逃）北者”。
中朝之间有关于边境问题的协议。根据协议，中国必须遣返朝鲜逃到中国的脱北者；同时，中国也允许朝鲜的相关机构到中国领土上抓捕逃到中国的朝鲜人。这些人具体有多少很难统计——中国会把所抓捕的“逃北者”遣返朝鲜——目前的数字大概是5到20万。另外，中国还会逮捕帮助这些“逃北者”的人道主义救援者，尤其是来自韩国的人道主义救援者。
为什么中国要这样做呢？有中朝关系的原因，中国和朝鲜要相互尊重和理解；也有中朝边境管理较为松散的原因，因此大量的朝鲜人逃入中国。为此我读了许多政府文件和媒体报道，令人惊讶的是，90年代到2000年左右，这些报道和分析鲜有提到“社会稳定”，中国政府这样做主要是为了中朝关系；而到近年，稳定问题才逐渐被频繁提起。
第三个是缅甸的“边民”。
缅甸到中国的难民主要是通过果敢自治区和克钦邦逃入中国。很多人逃往中国，但很多人也被云南政府拒之门外。中国这样做是应缅甸政府的要求，理由是这些人是武装分子，中国不希望这些人把武装冲突带入中国境内，但中国“红十字会”去到边境对这些人进行了人道主义援助。中国的红十字会其实是一个国家机构，因为缅甸境内在发生战争，因此红十字会可以对之提供人道主义救援。你也许会问，那为什么对朝鲜的“脱北者”中国“红十”没有行动？因为朝鲜并没有发生内战。
最后我也将这些案例和原因做了总结归类，可以看到，在难民问题中，中国的难民政策的首要考虑是国家间的双边关系（在中越的例子中，中国选择了接受；而在朝鲜和缅甸的例子里，中国选择了拒绝），而在英美国家，文化和经济因素则是主要的考量。这也是为什么我的结论是，中国的难民政策是“国家引导”的，而非像其他国家主要是以“人”、“社会”为主导。
多谢大家的关注，欢迎稍后提问。
中逵：感谢广野教授，接下来有请赵全胜教授。
中国的难民政策：历史、国家利益与责任
美国美利坚大学国际关系学院 赵全胜
大家下午好，非常高兴能够来到这里，尤其是能和立命馆大学的朋友们在这里相聚。正如中逵教授所言， 美利坚大学和立命馆大学有着长期的友好关系，我们可以说是二十多年的“姐妹大学”了。不久之前，美利坚大学和立命馆大学刚刚签订了一个共同学位的合作协议；在这之前，我们还有一个双学位的项目。今天两校能在美日研究所的组织下在这里再一次进行（学术上的）项目合作，深感荣幸。
刚刚十分高兴听到广野教授演讲对“全球化”或者“反全球化”做了一个十分清晰的框架分析。我的研究领域是中国的外交政策，并不一定是那么具体是难民政策，因此算是与广野教授的研究相互呼应，对这一重要问题提供一些背景。
与广野教授刚刚提到的八点分析框架类似，我的研究方法是从三个方面出发来认识中国的难民政策，分别是：
1）历史原因；
2）国家利益驱动；
3）责任考量。
中国的难民政策很大程度上是这三个因素相互交错、共同作用的结果。
首先让我们来看看历史因素。
所谓“历史因素”其实关乎“中国社会”这个概念。就像其它东亚社会一样，如日本和朝鲜，中国有史以来就是一个同质化很高的社会。其91.5%的人口构成都是汉民族，其余的少数民族，如藏族、朝鲜族、蒙古族、维吾尔族等，加起来占人口不到10%。我们稍后会讲到这一点为何会与社会稳定等问题有关。中逵教授刚才提到，我们也许可以通过一个比较学的视角来看这个问题。如果我们把中国、日本、朝鲜这些高度同质化的社会做一个比较，会发现这些国家都会把“社会稳定”作为一个考虑因素，而这会与国家的难民政策相关。
回到历史，中国从汉唐开始就有长期对外交往的传统，甚至是今天的“一带一路”都和中国的开放程度有关。古代的中国因为通商贸易的目的而主要与周边国家以及中东、西方、非洲的商人打交道。
更近一点的历史，中国也有很长一段时期孤立封闭，即“闭关锁国”的状态。这段时间从明代开始一直到毛时代，直到改革开放，这一长时间的封闭状态才得以结束，中国又开始向西方、向世界开放。这样的开放必须归功于邓。但国家整体性的开放政策肯定会对难民政策产生影响。由此我们可以看到中国接收难民的原因大致有：人道主义的努力、经济上有益、劳工短缺以及（大国）责任感等等。
刚才广野教授也提到，近代中国经历了几次较大规模的难民潮，首先是越南，其次是朝鲜，还有印尼（这是另外一个例子），再有就是缅甸。对比越南和朝鲜，最大的一个区别是，越南的归侨从民族而言被视为汉民族，而北朝鲜的“脱北者”在民族上并不是（汉族），因此越南的华裔难民来到中国是“回归祖国”，北朝鲜的难民就不是。
第二点，国家利益驱动。
这一点与“社会稳定”紧密相关。如果大家看看中东地区，也许会有这样的疑问：中国为什么会有社会稳定方面的担忧呢？大家再看看中国的新疆地区。这一地区有着大量的维吾尔族和穆斯林人口，新疆也被称为“East Turkistan”。新疆的穆斯林人口数量之巨、少数民族之多以及“东伊运”的影响之广都让中国对新疆地区的稳定产生忧虑。因此，“稳定”与中国的国家利益紧密相关。
中国敦促美国承认“东伊运”是恐怖组织，因此反“东突”并不能算是“反全球化”，而应该是“反恐”。从这一方面来看，如果要问为什么中国接受越南难民，而不愿意接收来自中东的穆斯林难民。中国不愿意介入叙利亚的难民问题，因为中国觉得中国没有责任，也是出于国家利益的考量。
第三点，责任考量。
随着中国的崛起，中国逐渐成为了一个国际大国，因此会考虑到自身作为一个国际大国的形象，也会参与一些问题的共同治理。
中国主要的难民措施，刚才已经提到，有：
- 1979-1982年期间接收近三十万的越南“归侨”并给予他们中国公民的身份；
- 接受大量来自美国、日本、韩国、缅甸和越南的汉族或朝鲜族难民；
- 接受来自东亚和东南亚国家的难民；
- 不接受来自印度的难民。
说到“钱袋换边境”的做法，中国出于自身国际大国的形象的考虑，承担大国的国际责任，有这样的意愿向联合国提供专项资金，但是又不希望中东的难民涌入危及自身的国家利益。中国外交部部长王毅就曾说过，
“难民不是移民。在世界各地流离失所的难民还是要回到自己的祖国，重建自己的家园。这既是每个难民内心的愿望，符合国际人道主义努力的方向，同时也是联合国安理会有关政治解决叙利亚问题决议的组成部分。”（2017年6月23日）
我认为中国的难民政策还在不断变化和完善，因为难民问题对于中国而言还是一个新问题。历史上，中国并没有碰到过类似的问题，也不需要考虑这些；但现在，中国已是联合国五大常任理事国之一，同时中国自身变得更为全球化了，因此必须考虑这些问题。
就目前的中国难民问题现状，除超过三十万的来自中印半岛的难民外，来自其他地区的难民只有826人，其中来自中东的为146人，索马里121人，叙利亚21人，伊拉克5人，因此加起来，来自中东的难民还不到三百人，这个数字与中国接收的难民总数相比实在是太小了。
（图片来自网络）
朝鲜难民问题相比之下就严峻得多，而且很有可能会成为一个严重的问题。
这张图是2002年的中国沈阳，一名“脱北者”想要闯入沈阳的日本领事馆。当时这件事引发了中日之间的一些外交争议，我也因此接受了媒体的采访。因为中国的安保人员将这些试图闯入日本领事馆的“脱北者”拦了下来。日本的一些媒体谴责中国方面阻止这些朝鲜难民到日本领馆寻求政治庇护是侵犯了日本的主权，因为驻外使领馆属于一国在境外的领土。可是中国方面则认为，中国的武警是想要保护日本领馆，如果中国的武警不及时阻止脱北者的冲撞使领馆，会发生什么？大量的朝鲜难民将涌入日本领馆，日本领馆是否有能力承担之后的避难请求？这些问题可能会成为外交争端。我想说的是，朝鲜问题基本上来说是美朝问题。朝鲜难民问题也是朝鲜问题的一部分，当然目前的朝鲜问题主要是核问题。下个月，我将在美利坚大学做一个关于习特时期朝鲜问题的讲座，主要是关于习如何与特朗普就朝鲜问题进行沟通和处理，但朝鲜难民问题也将是其中的重要部分。中国对于朝鲜难民的遣返政策时松时紧，因时局而定，正如刚才广野教授所说，具体遣返的朝鲜“脱北者”人数无法确切得知，这就是原因。
但中国内部正在对如何处理朝鲜难民问题进行热烈的讨论。目前，朝鲜问题，也包括朝鲜难民问题，是中国外交政策界的一个讨论热点。比如 大家可以看一看，最近中国的两种观点就对这一问题进行了公开辩论。比如，以北京大学国际关系学院院长贾庆国教授为代表的观点就认为，中国应该和美国及韩国一起为朝鲜政权的倒台做好准备，在边境建好难民营接收朝鲜难民。而另一派反对贾庆国教授的观点则认为，这样做会遂了华盛顿的心愿，会危及中国的国家利益。但这个辩论所涉及到的问题显然已经超出了朝鲜难民问题本身，因为它还涉及核问题，涉及到整个东北亚地区。
因为时间有限，我要进行总结：对于中国的难民政策，我们首先要考虑到中国的历史发展；随着中国的改革开放，中国的政治和社会的稳定成为中国的国家利益，因此国家利益驱动这一因素成为了理解中国难民政策的关键；第三点，随着中国的崛起和对自身大国形象的关注，国际责任、大国治理也成为分析中国难民问题的一个重要方面。
谢谢大家！
中逵：感谢二位的精彩分享！接下来是二十分钟的问答环节，欢迎大家提问。
本期听译、文字整理：陈俊婕
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