作者：苏起 台北论坛基金会董事长
问题根源：权力超大、责任超轻、领先就赢。
问题根源有三，其中两个与修宪后的总统权力设计有关，另一个与直选制度的设计有关。二十年前中华民国总统的权力虽大，仍受到行政院长及国民大会的牵制。他对人的领导与事的指挥，常常是透过党主席的身分才能贯彻。几次修宪后，总统的权力大幅扩张。行政院长沦为总统的幕僚长，而国民大会更走入历史，不复存在。党主席的身分也不再必要。国民两党都曾有总统不兼党主席的先例。一九九六年以后的“总统直选”更给大幅扩权的总统添加更大更亮的政治及道德光芒，使得他（她）的地位远远凌驾于其他政治人物之上。
不夸张地说，今天“中华民国总统”的权力不只超过内阁制（如英日）的首相，甚至超过实施总统制的美国总统。如所周知，内阁制的首相身兼国会议员，不论人事、预算、政策，都受到其他政党的牵制，即使同党议员都随时虎视眈眈，准备取而代之，因此首相本人很难恣意妄为，必须经常全方位协调。美国的总统制则是建立在三权既分立又制衡，而地方政府又高度自治的基础上。白宫主人的人事权、预算权、缔约权、战争权虽然都大于内阁制的首相，但他的这些权力都受到国会参众两院及司法部门经常且巨大的掣肘。所以行政立法的协调也是每天的必要功课。
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在台湾，我们的总统幸运得多。他（她）可以随意任命行政院长及部次长、并掌握全部的军事及外交大权，不受任何节制。表面上我们像西方国家一样是三权或五权分立，但行政以外的几权不但先天不足，而且后天失调，对总统的制衡非常有限。我们甚至常常看到总统假借某种名义，蠢蠢欲动想要掌控其他几权。如果安倍首相，或川普总统知道台湾最高首长的权力如此之大，恐怕都会羡慕不已。从这个意义上看，台湾直选总统以后的制度，尤其是经过二十年的实践证明，大概只能用“大总统制”来形容。
更让外国领袖忌妒的是，我们的总统不但权力超大，而且责任超轻。选民对他（她）唯一的节制就是四年一次的总统大选。在长达四年的任期内，总统不需要像内阁制的首相经常需到国会去报告并与国会议员辩论，也不需要像美国总统那样常常召开记者会，针对重大法案、重大政策、重大事件，或外国元首访问，向媒体及民众说明并回答质疑。换句话说，我们的总统具有元首崇高的权威，也有最高行政首长的权力，却完全可以躲起来从幕后操纵全国政策，不必面对立法院、媒体、及民众的监督。这在全球民主国家中，即使不是独一无二，也极为罕见。
至于直选制度，现行的设计是“领先就赢”，不需要得票超过投票人的半数，更不需要像欧洲有的国家那样的两次投票。这就使得台湾的总统大选竞争变得像“百米赛跑”，参选人争先恐后，只赢几票也是赢。这就使得政党间只有竞争与猜忌，没有任何协调或合作。倘若赢者以不及半数的少数票或以极些微的差距获胜，败者不可能口服心服。台湾二十年政坛充满冤冤相报的戾气，拖垮原本蓬勃发展的经济，这个制度理应负起一定的责任。
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影响一：助长民粹、恶化民主
这三因素对两岸关系产生了以下五个冲击。第一，中华民国总统既然是全台湾最大的“爽缺”。多少英雄豪杰十年磨一剑，都为了逐鹿总统大选，以便赢者全拿，连爽四年。过去二十年我们看到总统大选手段越来越辛辣，连参与者自己都不讳言进行“割喉战”，偶尔甚至还出现名扬国际、史无前例的难看手段，只为了赢得选举。可见赢者全拿的果实是多么甜蜜。
为了胜选，最价廉物美的手段就是炒作民粹。很多人会问，台湾一没有西方社会的大量外来移民，二没有像欧美那么严重的贫富差距，三没有宗教冲突，四没有种族对抗，五没有震撼人心的恐怖事件，为什么台湾会民粹当道，而且出现得远早于当前欧美的民粹？民粹的根源到底在哪里？笔者的浅见是，我们的民粹很大部分是人为的。因为“大总统制”使得总统职位无比诱人。为了胜选，而且只需领先一丁点就可以赢，那么充满情绪及议题张力的两岸关系当然是最好的炒作题材。
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所以过去六次总统直选，两岸关系每次都在竞选过程中占据关键位置，从来没有缺席或弱化。一次又一次的大选，各方操作两岸议题的手法也越来越熟练，操作的人几乎上瘾，完全不顾选战言行对台湾内部安定或选后两岸关系的伤害，也完全不顾这种民粹已经让台湾的民主化背上恶名。台湾常以民主化而感到骄傲，但曾几何时许多外国朋友及越来越多的大陆民众都对台湾的民粹乱象大摇其头，甚至看成负面教材。换句话说，我们在两岸及国际社会中的道德形象已经因为民粹而严重受伤。
影响二:没有“台湾共识”及“两岸共识”
连带的，正因为大选争夺太过激烈，参选各方常常彻底撕破脸，选后当然很难平心静气面对彼此，更谈不上携手合作共建台湾的未来。输的一方永远在想如何打赢下次的选战，而赢的一方就专注想如何永远执政下去。这种激烈争夺就把原本国内的“人民内部的矛盾”，变成“敌我的矛盾”。笔者敢断言，其严重的程度甚至超过今天美国的蓝（民主党）红（共和党）的鸿沟。
反映在两岸关系上，没有蓝绿和解，当然就不可能有“台湾共识”。一九九八年笔者曾应邀出席民进党第一次的中国政策研讨会。作为唯一国民党籍的参与人，笔者向民进党建议“三步走”。一，在民进党内部先凝聚党内的两岸共识；二，进一步与国民党协调出“台湾共识”；三，两岸设法协商出双方均能接受的“两岸共识”。迄今这三步可说一步也没有跨出去。其中“台湾共识”的无踪无影，恰好旁证了台湾近二十年的蓝绿分裂是多么严重。既然“台湾共识”不存在，当然也不可能透过两岸协商产生“两岸共识”。两岸和平安定自然十分脆弱。
影响三：民粹绑架政策弹性
赢了大选的人就真的能够随心所欲了吗?也不见得。民粹的吊诡是，利用民粹的人反过来也被民粹绑架。今天两岸关系如此紧张，东亚局势日益加温，朝鲜半岛一日数变，而一向保护台湾的美国越来越自顾不暇，反而海峡对岸的中国大陆继续维持它多年的高度经济成长、政治稳定，与战略定力。
面对此一新局，包括安倍的日本与文在寅的南韩在内的几乎所有东亚国家都采取最保险的“避险”（hedging）政策。也就是说，不在美中之间绝对的选边站，大致安全依靠美国、经济联结中国大陆。唯一的例外就是台湾，一面倒地亲美日、远中国。为什么？难道台湾自觉实力已经大到、或勇气已经十足到可以不见棺材不流泪的地步？笔者相信，除了若干意识形态强烈的人士外，执政党内部多的是能够务实审时度势的高手。但他们不幸被自己成功营造出来的民粹氛围所绑架，而失掉了适度调整政策的弹性。更不幸的是，整个台湾都被绑架，还必须承担后果。
影响四:恣意妄为的总统
此外，总统在两岸关系上可以恣意妄为，不受国内任何力量的节制。最好的例子就是“两国论”、“正名”、“制宪”、“公投”、“入联”等。当时在野党即使占到立法院多数，也无能阻挡这些地动山摇的新政策的推行。它们后来胎死腹中，不是中华民国的制度或台湾的民主化发挥了制衡的作用，而是外部的两个大国赤裸裸地出手干预。
类似的灾难如在国外发生，许多人会开始从制度面反省改进。譬如美国从肯尼迪时期就一步步被拖进越战的泥淖，十几年战事让美国精疲力尽。为避免美国再度被总统干纲独断在未经国会授权的情况下拖进类似的困境，就在一九七三年通过“战争权力法”，规定总统可以应急短期出兵，但如超过九十天就必须获得国会的明示授权。反观台湾，地动山摇后，不曾在制度面做出任何检讨及防止总统滥权的补强设计。台湾民众高度自傲于民主化，也享受可以直选总统带来的满足感。但他们选出新总统后“由他（她）玩四年”的消极放纵态度，却很可能让台湾再度历经惊心动魄的冲击。
影响五：不透明、言行不一的总统
总统在攸关国家命运及前途的两岸关系上，可以“说一套、做一套”，是“大总统制”产生的另一结果。任何人都可看出，冷战时期的台湾是“可以说（统一），不能做”，而现在则是“可以做（独立），不能说”。笔者曾称此为台湾的“精神分裂”病态。今天台湾的言与行不仅分离，而且分离到大家见怪不怪的程度，放眼今天的民主国家，恐怕是只此一家，别无分号。
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一般民主国家都会要求政府施政必须透明（transparency）、负责(accountability)。所以总统（或首相）必须经常面对国会及媒体的质问；他们的政策及行政措施必须有一套明确的、前后一致的、完整而相互呼应的说法支撑。尤其在类似两岸关系这样的重大政策，绝对不可能用几句模糊语言、几个文件就蒙混过去。但台湾的“大总统制”并不要求透明，也不要求负责。总统绝大部分时间都可以神隐。他（她）每年只有几个固定场合需要讲话（如元旦、国庆、就职纪念日等）；他（她）还可以任意取消这个讲话。其他时间他（她）完全不须去立法院备询，也不必召开记者会说明他（她）的政策或理念。他（她)还有完全的自由选择他（她）想出席的场合及时间。任何人（包括记者）想要近身，或在某个场合“巧遇”都极度困难。
这个“说一套、做一套”的奇特现象，在两岸关系甚至整体对外关系上，自然产生了“不透明”的后果；“不透明”就造成猜忌；而猜忌就容易招致反制。受伤的又是我们的国家利益。目前猜忌最严重的当然是对岸的中国大陆。随着两岸心结的加深，关系日益紧张，将来爆发冲突的可能性只会上升，不会降低。其次就是国内民众。总统的支持者基于“默契”，不会刻意深究总统为何言行不一。但绝大多数的非支持者心怀猜忌，绝非台湾之福。人类历史上极少出现小国对抗大国最后能够顺利胜出的例子。如果小国内部自己还严重分裂，小国还能幸存者几稀矣!
结 语
平心静气地说，总统直选本身不是罪恶；它是民主化的好事。但它“领先就赢”的设计助长了恶意竞争，产生少数可能凌驾多数的后果。更大的问题是权大责任轻的“大总统制”。 “总统直选”与“大总统制”配套在一起，不幸就扭曲了民主，创造了独裁，还冲击了内部的安定团结及两岸的安全稳定。
我们设想，如果“总统直选”不是领先就赢，而是设有一定的当选门槛；再如果今天总统只是总统，不是“大总统”，必须领受各种国内力量的牵制；他（她）当选后不是赢者全拿，而是彼此共享；他(她)必须扛起与权力相对等的责任，经常面对立法院、媒体、民众的质询。如能这样，大选竞争还会割喉割到断？各党会否彼此多点忍让?“敌我矛盾”会否转回成“人民内部的矛盾”?同时预留了选后两岸和平相处的空间？
或许值得大家思考。
（以上文字仅代表作者本人观点）
责任编辑：徐沺
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